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美国政府对军工企业的支持政策研究

刘圣中 初炜昌

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美国政府对军工企业的支持政策研究

    作者简介: 刘圣中(1968— ),男,江西都昌人,教授,博士。主要研究方向:公共政策与航空管理.
  • 中图分类号: D693.091

On the United States Government’s Policy Support to the Military Enterprises

  • CLC number: D693.091

  • 摘要: 美国政府对军工企业给予了大量的支持,其中包括军品采购、科研拨款、税收优惠、贷款担保、信息技术支持等,这些支持大大促进了美国军工企业的发展壮大。波音公司即是这样的例证,波音公司经历了一百多年的发展,从初创到发展,到最后成为军工企业巨头,其中就离不开政府持续不断的支持。美国政府这些做法对我国军工企业发展也有着很大的启示。我们可以在法律建设、军民融合、金融融资、科研体系、监管制度等方面加强政府对军工企业的政策支持。
  • 表 1  波音公司发展历程及表现

    阶段时间特征
    初创阶段1916—1918年工程师小作坊
    挫折发展阶段1918—1932年托拉斯化
    大萧条阶段1933—1934年政府拆分,创始人出走
    大型公众公司阶段1934—1991年公司上市,股份化
    军工企业巨头阶段1991年至今产业巨型化
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    表 2  美国政府对波音公司的主要支持方式和内容

    支持方式支持内容
    军品采购 高价军购合同;投标方案补偿金等。
    研发项目拨款 项目预付款;研发项目成果和专利的免费使用或转让等。
    税收优惠 税收减免;延期纳税;出口退税;加速折旧退税等。
    贷款与担保 国家财务代办的身份担保,为企业提供长期低息贷款;成立进出口银行等。
    技术和信息支持 1986年《联邦技术转移法》、1988年实施的制造推广合作伙伴计划,提供技术信息支持,免费使用或转让研发项目成果和专利,享有相关数据和商业秘密的访问权等。
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出版历程
  • 收稿日期:  2019-07-15
  • 录用日期:  2019-07-27
  • 刊出日期:  2019-09-01

美国政府对军工企业的支持政策研究

    作者简介: 刘圣中(1968— ),男,江西都昌人,教授,博士。主要研究方向:公共政策与航空管理
  • 南昌航空大学 文法学院,南昌  330063

摘要: 美国政府对军工企业给予了大量的支持,其中包括军品采购、科研拨款、税收优惠、贷款担保、信息技术支持等,这些支持大大促进了美国军工企业的发展壮大。波音公司即是这样的例证,波音公司经历了一百多年的发展,从初创到发展,到最后成为军工企业巨头,其中就离不开政府持续不断的支持。美国政府这些做法对我国军工企业发展也有着很大的启示。我们可以在法律建设、军民融合、金融融资、科研体系、监管制度等方面加强政府对军工企业的政策支持。

English Abstract

  • 美国军工企业的基本体制尽管是市场化的私有体制,但是由于军工企业的特殊性,美国政府与军工企业同样保持了密切的互动,并给企业提供了大力的支持。美国政府支持军工企业的目的在于保证军工企业实现国家军事目标,同时维持其在全球的战略性竞争地位。波音公司作为美国代表性的军工企业之一,最能反映这一点。本文将以波音公司为例来详细分析美国政府如何对军工企业实行政策支持以及支持所产生的效果。

    • 美国波音公司作为美国的军工企业巨头,对美国的军事科技发展有着不可估量的影响。波音公司具有百年历史,从一家工程师的私人作坊发展而起,经历了创办—挫折—破产以及收购—重组整合等曲折变化历程。而在这个过程中美国政府作为一个间接调控者,在波音公司发展壮大过程中扮演着不可或缺的重要角色。其发展过程可以综合概括为表1

      表 1  波音公司发展历程及表现

      阶段时间特征
      初创阶段1916—1918年工程师小作坊
      挫折发展阶段1918—1932年托拉斯化
      大萧条阶段1933—1934年政府拆分,创始人出走
      大型公众公司阶段1934—1991年公司上市,股份化
      军工企业巨头阶段1991年至今产业巨型化
    • 1916年威廉•爱德华•波音与人合作创办了太平洋航空器材公司,1917年正式更名为波音飞机公司。1917年,波音公司敏锐地抓住美国加入第一次世界大战的商机,及时推出C型(Model C)水上飞机,结果获得海军的50架订单,总合同金额57.5万美元。这是波音公司赚到的第一桶金。凭借这笔订单,波音公司在西雅图建立起了沿用数十年的波音1号工厂。到1918年底,波音公司的工资单上有了337人,波音1号工厂也扩展成了包括一个大型组装车间的建筑群。短短2年波音公司即实现了由私人作坊到规模生产企业的跃进。

    • 一战结束导致军工产品需求迅速萎缩,军民用飞机市场一片萧条,波音公司没有裁员收缩,而是相反地通过收购公司股票方式来维持企业生存,挽留人才队伍 [1](46)。直到1925年,美国国会公布的《航空邮政法案》让波音公司走出了困境。该法案规定几乎所有的航空邮政业务和邮递航线都由私人经营。其后,波音公司通过研制40型(Mode1 40)邮政飞机赢得了旧金山至芝加哥航线的营运权。1928年,波音飞机公司与波音航空公司、太平洋航空公司完成整合,更名为联合飞机与运输公司。两年内陆续收购了普拉特•惠特尼公司等数家业内领先企业,成为一家巨型航空托拉斯,业务包括飞机制造、航空邮运、航空客运等。据1929年公司年度报告,联合飞机与运输公司占有了90%的航线飞机发动机市场、25%的美国航空邮运市场、50%的航空出口市场。1929年销售总额达到3 100万美元,利润为800万美元[2]

    • 联合飞机与运输公司在经济大萧条时期凭借生产商和运营商一体化的全产业链垄断能力实现了飞速扩张,但是却遭遇了美国政府对其实行的强力监管。1933年富兰克林•罗斯福总统实行所谓的 “罗斯福新政”,颁布了《全国产业复兴法》,其核心是“订立可免受托拉斯法案限制的公平竞争规约”。这一法案对垄断企业来说无疑是当头一棒。1934年由布拉克起草的《空邮法案》获得通过,其中明确规定:飞机及飞机发动机制造商必须与航空运输公司彻底分割。同年9月,联合飞机与运输公司被正式分拆成波音飞机公司、联合航空公司、联合飞机公司三大块。创始人威廉•爱德华•波音对美国政府拆分公司极为不满,抛售自己持有的全部公司股票,辞去公司所有职务。

    • 波音公司以此次变革为契机实现了大发展。1934年公司股票在纽约证券交易所上市,标志着它从一家私人公司正式向公众公司转型。1941年美国正式参加第二次世界大战,军方的庞大而紧迫的需求,使波音获得了巨大的收益,实现了从小规模生产方式到机械化大规模生产的质和量的飞跃。1936—1946年间,波音公司共计向美国军方提供了12 731架B-17“飞行堡垒”轰炸机,3 970架B-29“超级空中堡垒”轰炸机。同时,1936年建立的波音2号工厂也屡经扩展,形成了更大规模的生产体系。从1944年3月开始,波音公司每个月的飞机生产数量超过了350架 [1](49)

    • 冷战结束后至今,波音公司继续快速发展和扩张,并积极进行航空领域的并购,成为今日世界仅有的两家巨型航空旗舰企业之一。1996年波音公司并购了罗克韦尔公司,1997并购了麦道公司,2000年又并购了休斯电子卫星公司和自动化测量公司。至此,波音公司成为一家体系更加完备、技术更加先进、具有高度垄断性的航空巨型企业。其后国际形势的变化又使波音公司进一步巨型化。2011年伊拉克战争结束后,美国军方从中总结出教训,积极推进军事上的改革,强调能力对能力的竞争、体系对体系的对抗。军方迫切需要军工企业从单一武器装备供应商向作战能力与作战体系提供商转变。波音公司适应其需要,经过不断地并购重组改变了单一武器生产商的模式,完成了向作战体系供应商转变的任务,成为今日美国高度垄断化和体系化的巨型国防军工企业。据波音官方数据2016年波音公司诞生100年时,已经成为拥有员工161 400人,营业收入961亿美元的世界500强企业。

    • 军工产业作为确保国家安全和发展方面的重要基础和依靠力量,与政府之间存在或明或暗、错综复杂的特殊关系。美国政府经常通过各种法规、政策、财政、项目或计划等众多渠道或明或暗地支持军工企业。波音公司即是其中一个典型的实例。他们主要通过军品采购、研发项目拨款(如国防部研究与发展计划、国家航空航天局研究与发展计划)、税收政策、贷款与担保,以及技术与信息支持等多种渠道来支持波音公司的发展。具体见表2

      表 2  美国政府对波音公司的主要支持方式和内容

      支持方式支持内容
      军品采购 高价军购合同;投标方案补偿金等。
      研发项目拨款 项目预付款;研发项目成果和专利的免费使用或转让等。
      税收优惠 税收减免;延期纳税;出口退税;加速折旧退税等。
      贷款与担保 国家财务代办的身份担保,为企业提供长期低息贷款;成立进出口银行等。
      技术和信息支持 1986年《联邦技术转移法》、1988年实施的制造推广合作伙伴计划,提供技术信息支持,免费使用或转让研发项目成果和专利,享有相关数据和商业秘密的访问权等。
    • 美国对军工企业的支持方式之一就是对美国企业的军品采购,这一点是通过包括《国家安全法》《武装部队采购法》和《购买美国货法》等特定的法律来予以规定的。例如《购买美国货法》中规定了要优先采购美国国产武器,武器承包商只需提交国产武器成品即可。但以下情况则可以作为例外来处理:该产品仅仅在美国境外使用;经过政府认定的不能按照美国规定的合理商用批量和合格质量要求来采掘和制造的产品;经过政府认定的不符合美国国家利益要求而在国内采购的产品;经过政府认定的国内采购该产品的费用不合算。

      以波音公司为例,美国国家航空航天局和美国国防部经常通过政府采购的形式来对军工企业提供支持。最著名的一个案例就是KC-X加油机项目。KC-X加油机项目是美国空军的优先采办项目,其目的是替换其179架KC-135加油机,其价值高达350亿美元。当时主要竞标方案为2个−诺斯罗普•格鲁门/EADS团队的A330MRTT和波音公司的KC-767。经过多次竞标,2011年2月美国空军最终选择了KC-767,并命名为KC-46A。而且,根据著名投资银行摩根斯坦利的一项研究报告,签订波音767空中加油机的采购合同,美国国防部给波音公司开出了不菲的价格,这一价格将使其平常仅为6%的利润率提高到15%。这相当于给波音公司白白赠送了16~23亿美元的福利[3](44)

      波音公司竞标过程中还传出行贿的“丑闻”,但最终竞标结果却没有改变。按照《购买美国货法》的要求,美国优先采购国产的产品,只有特殊情况才例外处理。KC-46花落波音公司,对其发展促进作用显而易见。这不仅增强了波音公司技术水平和管理能力,也拯救了波音767生产线,而且还扶持了波音公司防务业务。如果按照平均每年15架的生产速度的话,179架KC-46的生产时间将持续到2028年 [1](171)。波音公司因此也成为其后50年内唯一可以向美国空军提供加油机的供应商。

    • 美国政府还为军工企业提供研发项目拨款,以此来资助军工企业的发展。预付款就是其中的手段之一。预付款作为军工企业研发项目前期的重要支持之一,可以起到降低研制风险的作用。例如,在F-35研发项目中,美国国防部先从多个公司提供的方案中选出了两个方案−X-32(波音公司)和X-35(洛克希德.马丁公司),继而决定给两家公司各预先拨款7.5亿美元专门用于开发验证机,并从中选择最终获胜者 [1](166)。这种手段鼓励企业开展前期研究工作,帮他们承担了一大部分项目风险。

      美国国家航空航天局和美国国防部也通过研发拨款等方式给波音公司提供支持,具体有以下几种形式:1)签订责任合同,波音公司负责项目研发,并可以使用这些研发项目的研究成果;2)波音公司的一部分研发项目经费可以以报销的形式要求返还;3)两个部门的研究人员协助波音公司的研发工作,波音公司不需要向他们支付任何费用;4)波音公司可以无偿使用两个部门的研发设备和场地。根据欧盟的估计,在2004年前20年间,美国政府通过研发项目对波音公司的补助高达166亿美元 [3](44)

      美国政府还提供额外的科研资助,这些资助对企业开展科研都会产生直接或间接的利益。承担军品研制任务的企业完成任务之后,可以从美国政府那里获得总研制费用1%~3%的特别资助,该笔经费由该企业自主使用 [3](44)。因为这些优惠政策,军工企业在参与国家科研项目时,即便竞标不成功,照样可以获得不小的利益。例如波音公司的X-32虽然竞标失败,但其利用政府拨款研发获得的关键技术却用到了F/A-18E/F和其他的飞机项目之中。

    • 美国政府对军工企业的支持还体现在税收优惠方面,如基于《国内税收法》《海外账户纳税法案》等给予国外销售公司(FSC)特殊的税收待遇;基于《就业机会创造法》给予企业减税、免税、退税等优惠政策。具体表现为以下几点:

      1)税收减免。

      美国各州对承担某一任务的军工企业免征其销售税,只需要缴纳另外两种税:联邦所得税和州所得税。例如,2003年华盛顿州与波音公司签署了关于民用客机总装设备税收减免的协议。另外,华盛顿州还颁布了2294号法案给波音公司民用客机生产予以极大的税收优惠。该项法案的实施至少帮助波音公司减免了32亿美元 [4]。这种税收减免方式在各个企业中都普遍存在,通过税收减免,较大地减轻了企业的负担,鼓励企业加大投入,以求更加持续地增长和进步。

      2)延期纳税。

      为了照顾大型民用客机产业,美国政府还实行了所谓的“全部完成合同征税方法”[5],即当民用客机公司全部完成了合同任务时才对其总收入进行计税。这种征税方法就是所谓的延期纳税的形式之一,其实质上就是给予纳税人一定的无息贷款。延期纳税对政府来说仅仅是推迟了一点缴纳税款的时间。但是对大飞机厂商则意义不小,这样做不仅可以增加其收益,还能帮助企业降低产业发展过程中因为高投入和高成本而带来的风险,以及帮助解决企业在财务上的临时困难,并大力促进军工产业的良性发展。

      3)出口退税。

      对于军工企业的出口销售,政府也采取了鼓励性的税收补贴措施,即出口退税。美国政府出台了一系列的法律政策为军工企业税收优惠提供了强有力的支持。早在2004年,美国政府颁布了《就业机会创造法》,法律规定给予军工企业出口销售一年的减税期。具体来说就是,军工企业只要在一年期内把所获得的海外利润准时汇回美国国内,那么这部分利润就可以不用按照现行税率35%而是5.25%的税率来计税 [6]。2017年末,美国《减税和就业法案》获得通过,其中规定:对境内企业出口收入(FDII)给予税收优惠待遇;境外利润汇回免税等。这给波音这类全球公司带来了很大的优惠。

      4)加速折旧计税。

      通过加速计算设备、厂房的折旧,实际上减少了公司应缴的所得税数额。按照加速折旧法的规则,固定资产在最开始产生的折旧额会较高,用这种折旧额来抵减应纳税额,就可以减少最先年限的税收额度,从而延迟了企业的纳税时间,这相当于获得了政府所提供的无息贷款的支持。波音公司采用加速折旧方法使其早期固定资产净值维持在较低水平,在税收上得到这方面的帮助,享受了较大的优惠。

    • 美国国会授权联邦储备银行以国家财务代办的身份,为需要流动资金来完成军品研制与生产而向私人金融机构申请贷款的企业实行担保,并且为企业技术开发提供长期低息贷款。另外,美国还有成立了进出口银行,该银行主要负责向国外买家提供低息贷款,或者向国外买家货款提供担保。其目的主要是帮助美国出口商获得更多的军工外贸订单。正因为这一点,一直以来人们把美国进出口银行称之为“波音银行”。2011年,进出口银行为出口企业提供的贷款、贷款担保和信用额度融资总计约320亿美元,而波音公司则独享其中约110亿美元用来支持向外销售大型商用飞机。1998—2004年进出口银行为飞机外贸提供的贷款或为飞机外贸私人贷款所提供的长期担保总金额达到530亿美元[7](3)。2012年5月,美国总统奥巴马签署了一项法令,把美国进出口银行的营业权延长了3年,并将其贷款能力提高了400亿美元,从而使其总贷款能力达到了1 400亿美元。奥巴马当天在白宫发表讲话说,依靠美国进出口银行的支持,波音公司达成了一笔巨额交易,销售了200多架飞机 [8]

    • 1986年美国国会通过《联邦技术转移法》,规定政府建立的实验室可以同大学和企业开展R&D合作;政府实验室的负责人被允许与企业订立契约,共同成立合资公司,共同推广实验结果等。双方合作过程中,实验室可以接受合作公司提供的资金、人员以及其他资产等。另外,政府还会给予开展项目所需的主要是人员费用的管理费用。如果技术成果是由实验室人员发明创造的,那么他有权优先将其提供给共同合作的企业、大学或者其他联合体,还可以免掉政府对合作研究成果所享有的所有权份额 [9]。波音公司作为一个依靠先进技术的军工企业,历来与高校和科研院所有着密切的联系,在这种情况下政府自然要在技术和信息上提供各种支持了。

      以上所列举的各种手段在实际中都是混合在一起使用的,这种方式帮助企业获得了更大的帮助。例如美国州和地方政府中对波音公司提供补贴最突出的是华盛顿州和堪萨斯州。2004年华盛顿州政府和波音公司达成了“梦幻协议”,波音公司研制的7E7新型飞机在华盛顿州制造和销售,华盛顿州政府将给予32亿美元的支持。波音公司在华盛顿、堪萨斯等州的工厂给各州带来了巨大的经济效益和社会效益,尤其是创造了大量的就业机会,为此,波音公司向各州提出3.5亿美元补贴的要求,以帮助销售和改装B747飞机。2013年华盛顿州立法机关通过了从2013年至2040年累计奖励波音公司82亿美元的提案,奖励的理由是波音公司在波音777机型的基础上研制出了新型777X喷气式飞机。同样,堪萨斯州也以税收豁免和“波音债券”的形式给波音公司提供了高达9亿美元的补助 [3](46)。由此可以看出,美国各级政府对波音公司的补贴和支持是非常全面而且力度很大的。

      根据欧盟的数据,自1992年以来,美国联邦、州及地方政府通过多种项目向波音公司总共提供了约230亿美元的间接补贴,其中仅2003年波音的大型民机业务就获得了高达27.4亿美元的补贴。在波音787项目上,波音公司更是接受了多项政府补贴,其额度占到项目启动资金的41.6% [7](3)

    • 美国对军工企业的支持带给我们很有益的启发,尽管美国军工企业和我国军工企业在产权体制上有着根本的不同,一者属于私有产权体制,一者属于国有产权模式,但是在具体的经营方式和策略上还是存在很多可以借鉴和学习的地方。我们具体从以下几个方面来论述。

    • 美国在支持军工企业方面采取的依法而行的模式,他们首先是制定了包括《国内税收法》《武装部队采购法》《购买美国货法》等在内的大量法律法规,规范其包括军品采购到税收优惠以及各种形式的补贴在内的支持行为。这是保证他们有序操作、公平有效的主要原因。与美国相比,我国军工产品采购、支持方面的法律法规更侧重于对军工产业产品质量的要求以及对保密原则的贯彻,而缺少管理、市场以及金融等方面的规定。这固然是因为军工企业的国有属性决定,但是面对复杂的经济社会形势,制定和完善相关法律法规,使得军工企业的支持法制化是未来的大势所趋。必须对现有的法律法规进行必要的梳理,淘汰过时的法律法规,从税收、科研拨款、军品采购、技术转移等方面着手修订并完善现有法律法规体系。尤其是党中央大力推行军民融合战略的背景下,新的法律法规就显得迫切需要。要尽快建立健全军民融合法规体系,以保障和推动军工企业选择合适的军民融合道路,实现有效的军转民和民参军,大力增强其军事科技能力。

    • 与美国相比较,我国军工企业几乎都是国有控股企业,企业习惯性地等待军方高层管理机构的任务分配和对其项目的支持,缺乏市场化竞争带来的压力。长期以来这样做实际上并没有发挥激励企业积极开展技术研发和产品市场运营的作用,反而因为国家这种大量的投入导致军工企业认为这是一种稳定的资源保障而不思变革。这种模式严重制约了军工企业的运营效率。结合中央大力推行的军民融合战略,在军工产品的技术研发和产品销售方面要有所区别,注意将军工企业的非核心业务转为民用,引入市场竞争力量参与军工产品的研发和制造,这是未来的必然发展路向。军工企业实行市场化变革将能吸引大量的市场资本快速流入军工领域,从而不断激发出更加蓬勃的创新和创造活力。

    • 推行军民融合战略,通过引入市场力量和社会资本来激活军工企业活力,改变其技术研发现状,提升产品技术含量和水平是当务之急。在推行军民融合战略的过程中,特别要加强军工企业与金融产业的密切联系,一边实行非核心业务的市场化军转民,另一方面又吸引社会资本以合法的方式大量进入军工企业,参与大量军工技术和产品的研发制造。融资贷款方面可以向美国学习,借鉴其经验和做法,例如灵活融资体制和开放融资渠道,设立专门的军民融合发展银行(类似美国的进出口银行),为参军民企提供低息和免息贷款,以给军工企业提供强有力的融资保障。

    • 美国对军工企业有一套严密的监管体系,其最重要的手段就是通过了系列监管法律,对军工企业技术研发、转移、销售、质量,尤其海外贸易等给予了严格的监管。我们也应该建立健全相关监管法律法规,对军工企业在内部管理、技术开发、产品销售、对外交往等都要建立一个完整的体系,以保障军工企业既能高效发展,又能为国家提供其特有的国防保障和技术贡献。除了相关法律体系,美国军工企业监管还有驻厂代表制度。这一制度类似于我国的驻厂军代表办公室。美国这一机构是国防部下属的军品合同管理部门的最基层组织,主要负责对项目的质量、进度和经费使用,以及对政府提供的科研生产设备等资产的使用、监管和维护 [10]。我国军工企业虽然已有类似机构,但是受到国有企业自身管理体系的影响需要在制度细节上和管理效率上继续改进提升,明确军代表职责,加强内部监管,完善责任制,真正让这一制度产生更好的效果。

    • 我们可以借鉴美国经验建立健全完整发达的科研体系,包括了基础研究和应用研究,以及最基本的工业技术和最前沿的先进技术;还可以学习美国军工企业与高校及科研院所建立良好关系,互相开展资金、人才、平台等方面的深度合作,建立高水平的军事科技类研究室或者实验室,不断研发制造出新的军工科技产品。同时还要建立相应的科研转化体系,使得军工领域研发出来的先进技术能够最快地转化到民用项目,通过民用项目来检验科研的成果,带动相关产业的发展;还要给予军工企业较大科研资源支配自由权,允许企业免费使用或转让相关研发项目成果和专利,以及向企业提供相关数据和商业秘密的访问权等。

    • 综上所述,美国军工企业的发展,除了自身的有效管理和技术创新推动以外,也离不开美国政府的大力支持。美国政府通过各种手段,包括军品采购、研发项目拨款、税收优惠、贷款担保等,明补和暗补军工企业。这种做法既推动了企业的发展壮大,也促进了国家经济与军事的发展进步,保障了国家的安全。我们可以借鉴学习美国的经验,基于特殊国情积极变革相关制度,建立健全有关军工企业技术研发和制造的法律支持与保障体系,完善对军工企业相关方面的监管,推进军工企业的军民融合,从而实现军工企业与民营经济的互相推进与大发展。

参考文献 (10)

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